近年来，牟利性职业索赔群体不断扩大，呈现团伙化、专业化、规模化、程式化的特征和趋势，严重影响市场环境与经营主体健康发展。为进一步营造放心消费环境，优化营商环境，治理牟利性职业索赔乱象，促进社会诚信体系建设，根据《中华人民共和国消费者权益保护法》《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国消费者权益保护法实施条例》《优化营商环境条例》《上海市消费者权益保护条例》《上海市社会信用条例》《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》《国务院办公厅关于促进平台经济规范健康发展的指导意见》等法律、法规、规章和文件精神，特制定本实施意见。

一、总体要求

(一)坚持依法行政。坚持以习近平法治思想为指导，突出法律思维和法治方式，坚守依法行政底线，在处置牟利性职业索赔、职业举报行为过程中，用足用好现有法律法规框架内各类法律资源和手段。

(二)突出分类管理。鼓励“吹哨人”、内部举报人和公益性举报行为，规制和治理影响营商环境的牟利性职业索赔、职业举报行为，严厉打击涉嫌骗取赔偿、敲诈勒索、诈骗、滥用投诉举报权等行为。在投诉举报处理、行政奖励、行政复议和诉讼等各环节，落实对牟利性职业索赔、职业举报行为的分类处理、分类指导，做到程序适当、证据充足、定性准确、裁量合理。

(三)强化综合治理。针对牟利性职业索赔、职业举报行为数量急剧增长的情况，深入分析原因，突出问题导向、需求导向、效果导向，处罚与教育相结合，加强广告宣传、标识标签等领域的监管力度，着力从制度供给、行政执法、行刑衔接、司法保障、信用管理等各方面联合规制牟利性职业索赔、职业举报行为，形成齐抓共管、综合治理的工作格局。

(四)倡导诚实信用。通过宣传培训、指导约谈等多种方式，着力督促经营者落实主体责任、加强源头治理，推动企业知法守法、诚信自律。宣传正确的消费理念，倡导诚信消费、理性消费、依法维权，营造诚实守信的市场环境和安全放心的消费环境。

二、认定牟利性职业索赔行为的考量因素

牟利性职业索赔行为，是指违背诚实信用原则，非为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务，借维护消费者合法权益、打击假冒伪劣名义，以牟利为目的滥用投诉、举报、信访等权利，扰乱行政部门正常工作秩序、影响营商环境的行为。

牟利性职业索赔行为可以从是否以牟利为目的、是否知假买假、购买的商品是否超出合理生活消费需要、是否以会对被投诉举报人产生不利后果为要挟，是否不当利用法律规定、平台规则等方面进行判断、甄别。综合考虑以下因素：

(一)购买商品(包括服务，下同)的数量或者次数明显超出合理生活消费需要的;

(二)明知或应知商品存在质量、侵权等问题，或者因购买商品已经获得经营者或者平台赔偿(补偿)，继续购买商品的;

(三)向同一经营者或同行业经营者重复购买相同或相似商品，并就相同或相似商品提起投诉的;

(四)以商品存在问题为由，以提起投诉举报、向媒体曝光等方式要挟经营者或平台索要赔偿的;

(五)未因购买商品损害其人身、财产合法权益，仅以经营者未尽公示义务或者商品的广告宣传、标识标签、说明等行为涉嫌违法为由要求经营者赔偿的;

(六)不以消费为目的，以频繁申请7天无理由退货、仅退款等方式恶意扰乱商家经营以及平台秩序的;

(七)通过“夹带”“调包”“造假”等方式，虚构或者捏造违法事实进行投诉举报的;

(八)《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》中所要求提供的投诉人基本信息虚假，如不同投诉人使用同一手机号码、同一地址等有明显组织策划的;

(九)不配合投诉举报处理部门核实验证身份信息以及无法提供消费关系证明和其他相关证据材料的;

(十)提起投诉举报、信访、申请政府信息公开、向纪检监察反映举报的数量、相关行政复议和诉讼的次数有明显异常的;

(十一)其他符合牟利性职业索赔行为特征的。

三、对牟利性职业索赔类投诉举报的处理方式

市场监督管理部门对认定为牟利性职业索赔行为的，投诉举报按以下流程处理：

(一)投诉处理

坚持将牟利性职业索赔行为与普通消费纠纷进行适当区分，重点突出对普通消费者合法权益的维护。对牟利性职业索赔类投诉，依法把好受理关口，强化程序意识，不追求通过商家退赔实现调解成功。

1、根据《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第九条规定，要求投诉人提供真实的身份信息、电话号码、通讯地址(采集和利用信息应当注意保护个人信息和隐私，不得向社会公开发布)。

2、符合《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第十五条第三项规定的，对投诉不予受理。并依据《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第十四条规定3，在收到投诉之日起七个工作日内将不予受理决定告知投诉人。

3、如投诉已经受理，且符合《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第二十一条第一款第六项规定的4，终止调解。并依据《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第二十一条第二款规定4，自作出终止调解决定之日起七个工作日内告知投诉人和被投诉人。

(二)举报处理

坚持包容审慎监管，深化精细化执法，坚持“处罚与教育相结合”、“过罚相当”等原则，结合违法原因、违法情节、主观过错、危害程度以及改正情况等因素综合定性，用好自由裁量规则，全面落实市场监管领域“不罚”、“减罚”制度。依法用好警告、责令整改等手段，引导行政相对人及时自我改正，主动消除、减轻社会危害后果。对新产业、新业态、新模式，不断改进和创新与新形势相适应的监管方式，促进市场主体规范健康发展。

1、对涉嫌违反市场监督管理法律、法规、规章行为的，认真核查处置;对涉嫌违反市场监督管理法律、法规、规章行为以外线索的举报不予立案;对于符合以下情形的，不予处罚或者减轻处罚的：

(1)初次违法且危害后果轻微并及时改正的，原则上不予行政处罚;

(2)对无主观过错的当事人，不予行政处罚。

(3)主动消除违法行为危害后果的，应当减轻行政处罚;

(4)受他人胁迫实施违法行为的，应当减轻行政处罚;

(5)主动供述市场监管部门尚未掌握的违法行为，且已采取有效措施减轻危害后果的，应当减轻行政处罚;

(6)配合市场监管部门查处违法行为有立功表现的，包括但不限于当事人揭发市场监管领域其他重大违法行为或者提供查处市场监管领域其他重大违法行为的关键线索或者证据，并经查证属实的，应当减轻行政处罚。

2、举报人实名举报，要求告知是否立案的，应当要求其提供真实身份证明和有效联系方式;对不同具名举报但共用电话、通讯地址等联系方式的，可以根据需要核实举报人身份信息(采集和利用信息应当注意保护个人信息和隐私，不得向社会公开发布)。

3、根据《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第三十一条第二款规定5，应当自作出是否立案决定之日起五个工作日内告知举报人。

四、对牟利性职业索赔的处置措施

(一)支持维权

探索完善对恶意中伤生产经营者、扰乱正常市场秩序行为的认定和惩处制度。支持生产经营者通过报警、起诉等方式积极维权，依法遏制并严惩恶意索赔、恶意举报行为。

(二)发布预警提示

针对牟利性职业索赔群体反映集中以及重点关注领域的问题，做好同类共性问题梳理，及时发布行政提示和预警信息，指导经营者加强内部管理，规范生产经营行为，源头上防止同类投诉举报的反复发生。

(三)推进行刑衔接

定期对牟利性职业索赔行为信息进行汇总研判，对以下涉嫌构成敲诈勒索、诈骗等违法犯罪的行为，及时收集证据移交公安机关：

1、索要超过法律法规规定额度的大额财物或者无法律法规依据的赔偿、补偿、奖励的;

2、以提起投诉举报、向媒体曝光等方式要挟经营者或者平台索要支付赔偿金的;

3、借投诉举报、打假之名实施敲诈勒索、寻衅滋事、破坏生产经营等行为的;

4、在投诉举报过程中，辱骂、威胁工作人员以及扰乱办公秩序的;

5、其他违法犯罪行为。

推进、完善对牟利性职业索赔刑事不起诉案件的行刑反向衔接工作，根据检察机关在刑事案件办结后制发的关于案件与行政执法衔接的检察意见书，及时跟进行政处罚案件办理，处置相关移送的涉案财物，并及时向检察机关反馈处罚结果。

(四)加强联合惩戒

按照《上海市社会信用条例》的有关规定，对牟利性职业索赔行为处置过程中发现的失信行为，依法加强联合信用惩戒;对确认构成敲诈勒索、诈骗、严重破坏市场公平竞争秩序和社会正常秩序等的相关人员，纳入严重失信主体名单。建立市区两级、相关部门参与的共享数据信息渠道，利用信息共享机制，实现投诉举报异常名录信息以及相关投诉举报、行政处罚等信息的共享和互通，形成“一处失信、处处受限”的信用监管格局。

(五)建立长宁区投诉举报异常名录

根据《上海市消费者权益保护条例》第六十六条第二款的规定6，综合研判分析，对符合牟利性职业索赔主要特征的投诉举报人，将其列入投诉举报异常名录，定期动态维护并更新。

对于列入投诉举报异常名录的人员提出的投诉举报，经审查发现有证据证明不属于牟利性职业索赔行为的，按照正常投诉举报对待处理。

五、落实牟利性职业索赔行为组织保障

成立长宁区依法处置牟利性职业索赔联合规制工作小组(简称联合规制工作小组)，由区市场监管局、区人民检察院、区委政法委、区公安分局、区司法局、区信访办、区城运中心、区消保委等部门组成。联合规制工作小组的主要职能是在区政府的领导下加强对本区依法处置牟利性职业索赔工作的组织领导和指导、研究并推进本区依法处置牟利性职业索赔工作的重大政策措施、协调解决本区依法处置牟利性职业索赔工作中的重大问题和重大事件、加强本区各部门在依法处置牟利性职业索赔工作方面的协作配合等。

联合规制工作小组办公室设在区市场监管局，承担联合规制工作小组日常联络、沟通协调、宣传交流等工作。

六、工作要求

(一)加强组织领导

各部门要高度重视牟利性职业索赔行为对营商环境造成的影响，做好汇报沟通和信息宣传等工作，积极争取上级部门和社会各界的理解支持。要坚持一盘棋思想，既各司其职、各负其责，又相互配合,确保牟利性职业索赔规制有方向、有章法、有力量。联合规制工作小组及其办公室要积极发挥协调作用，指导、督促各部门加强信息共享和协同合作，不断规范工作流程，形成齐抓共管、综合治理的工作格局。

(二)加强跨部门协作

建立信息共享机制，联合规制工作小组各成员单位加强重要信息互推，明确信息共享范围权限，实现投诉举报异常名录信息以及相关投诉举报、行政处罚工作信息的互联互通与共享应用。建立通报会商机制，加强日常工作联系、沟通和协调，及时通报牟利性职业索赔联合规制工作推进情况，定期或者不定期开展联合会商等工作，共同研判工作形势，协调跨部门重大事项，研究规制措施综合运用。建立协作共治机制，在日常联动工作中聚焦源头治理，共同发力、密切协作，一体推进对牟利性职业索赔处置措施落地落实，形成全区规制牟利性职业索赔合力。

(三)加大宣传力度

加大对经营者的宣传培训，引导经营者加强行业自律，强化内部管理，提高自我防护能力。强化对违法企业的监督指导，督促企业及时规范经营行为。鼓励企业运用法律手段直面牟利性职业索赔群体，积极收集牟利性职业索赔群体涉嫌敲诈勒索、诈骗等刑事犯罪行为的证据材料并向公安部门报案，避免通过金钱交易私下和解。加大对牟利性职业索赔刑事犯罪案件典型案例的宣传力度，在全社会形成对牟利性职业索赔行为人人抵制的氛围。

七、本实施意见自*年*月*日起施行，有效期至*年*月*日。

上海市长宁区市场监督管理局

2024年9月19日

背景说明

一、文件制定背景

近年来，在食品、药品、质量、广告宣传等市场监管领域，“以打假为名、行牟利之实”的牟利性职业索赔群体不断壮大，并呈现团伙化、专业化、规模化、程式化的特征和趋势，其活跃场所也逐步从线下向大型电商平台等线上市场转移，投诉举报量持续上升，严重困扰企业正常的生产经营秩序、影响营商环境，企业、基层市场监管部门以及部分政协委员、人大代表等社会各界反映强烈。同时，一些牟利性职业索赔人滥用投诉举报、信息公开、复议诉讼、纪检监察、信访等权利，大量挤占有限的行政资源和司法资源，甚至将之作为向市场主体敲诈勒索和向市场监管部门骚扰施压的手段，严重背离了《消费者权益保护法》《食品安全法》《药品管理法》等有关惩罚性赔偿制度的立法初衷。在食品、广告等领域，甚至出现“造假”式的索赔和举报行为，已涉嫌构成违法犯罪。牟利性职业索赔行为已成为破坏良好营商环境、市场环境、消费环境和社会诚信的因素之一，亟需予以规制。

因此，为依法保护消费者合法权益和经营者合法利益，统筹维护营商环境和消费环境，规制牟利性职业索赔行为，长宁区市场监管局起草了《上海市长宁区关于依法处置市场监管领域牟利性职业索赔行为实施意见(草案)》(以下简称《实施意见(草案)》)。

二、文件主要内容

《实施意见(草案)》)根据《消费者权益保护法》《行政处罚法》《消费者权益保护法实施条例》《优化营商环境条例》《上海市消费者权益保护条例》《上海市社会信用条例》《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》《国务院办公厅关于促进平台经济规范健康发展的指导意见》等法律、法规、规章和文件精神制定。包括总体要求、认定牟利性职业索赔行为的考量因素、对牟利性职业索赔类投诉举报的处理方式、对牟利性职业索赔的处置措施、落实牟利性职业索赔行为组织保障、工作要求、施行日期和有效期七个方面。

(一)依法处置市场监管领域牟利性职业索赔行为的总体要求。即坚持依法行政、突出分类管理、强化综合治理、倡导诚实信用。

(二)认定牟利性职业索赔行为的考量因素。明确了牟利性职业索赔行为的定义。建立牟利性职业索赔行为综合认定制度，以列举加概括的形式，列明了11项具体的特征描述，通过综合各方面因素综合判断和甄别是否属于牟利性职业索赔行为。

(三)对牟利性职业索赔类投诉举报的处理方式。明确了对牟利性职业索赔类投诉举报的处置标准。对投诉事项要依法把好受理关口;对举报事项要认真核查处置，要坚持包容审慎监管，深化精细化执法，坚持“处罚与教育相结合”、“过罚相当”等原则，结合违法原因、违法情节、主观过错、危害程度以及改正情况等因素综合定性，用好自由裁量规则，全面落实市场监管领域“不罚”、“减罚”制度，依法用好警告、责令整改等手段。

(四)对牟利性职业索赔的处置措施。即支持维权、发布预警提示、推进行刑衔接、加强联合惩戒以及建立长宁区投诉举报异常名录。经综合研判分析，将符合牟利性职业索赔主要特征的投诉举报人列入投诉举报异常名录，作为长宁区依法处置市场监管领域牟利性职业索赔行为的基础。

(五)落实牟利性职业索赔行为组织保障。成立长宁区依法处置牟利性职业索赔联合规制工作小组，由区市场监管局等部门组成，在区政府的领导下加强对本区依法处置牟利性职业索赔工作的组织领导和指导、研究并推进本区依法处置牟利性职业索赔工作的重大政策措施、协调解决本区依法处置牟利性职业索赔工作中的重大问题和重大事件、加强本区各部门在依法处置牟利性职业索赔工作方面的协作配合等。

(六)工作要求。一是加强组织领导。要做好汇报沟通和信息宣传等工作，积极争取上级部门和社会各界的理解支持。要坚持一盘棋思想，既各司其职、各负其责，又相互配合,确保牟利性职业索赔规制有方向、有章法、有力量。二是加强跨部门协作。建立信息共享机制，实现投诉举报异常名录信息以及相关投诉举报、行政处罚工作信息的互联互通与共享应用。建立通报会商机制，及时通报牟利性职业索赔联合规制工作推进情况，共同研判工作形势，协调跨部门重大事项，研究规制措施综合运用。建立协作共治机制，在日常联动工作中聚焦源头治理，一体推进对牟利性职业索赔处置措施落地落实，形成全区规制牟利性职业索赔合力。三是加大宣传力度。加大对经营者的宣传培训，强化对违法企业的监督指导，鼓励企业运用法律手段直面牟利性职业索赔群体，加大对牟利性职业索赔刑事犯罪案件典型案例的宣传力度，在全社会形成对牟利性职业索赔行为人人抵制的氛围。

(七)施行日期和有效期。规定文件的施行时间和有效期。